联合国有说台湾是中国的吗?

发布时间:2020-07-31

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联合国有说台湾是中国的吗?

关于联合国内的中国代表权之争,一闹就是 22 年。

事实上到了 1961 年 12 月,澳大利亚等五国就改提出另一项草案,援引《宪章》第 18 条的规定,任何改变中国代表之提案为一重要问题,这个议案在大会中通过。

而这个模式,也就是往后十年间,中华民国用以捍卫自身为中国代表的方式,虽然中华民国的中国代表权得以延续十年,不过这十年间也并非一帆风顺,中华民国在国际社会上还是面临了许多困境及挑战…

在 1964 年时,虽然因为苏联积欠会费,可能会丧失投票权,但为了实际运作上的需要,避免处理重大问题需要交付表决时会因为苏联的无法参与而有所影响,因此本次大会只有进行言词辩论,涉及投票表决的议题都延期处理,正也因为如此,中华民国得以安然度过退守台湾后,第一次会期间无须面临中国代表权表决压力的一年。

虽然联合国内得以安然度过,但是对外关係上中华民国却踢到了铁板。

1963 年下半年,法国总统戴高乐安排密使牵线,与中华人民共和国展开破冰之旅,双方在 1964 年 1 月 27 日发布建交联合公报。中华民国本以为还有斡旋的机会,但即使经过连日抗议后,法国政府仍然决定与中华人民共和国建立外交关係。2 月 11 日凌晨,中华民国外交部长召见法国驻台北大使馆代办萨莱德(Pierre Salade),宣布与法国断绝外交关係。

法国外交决策也连带影响了其原来殖民地的外交动向,刚果、中非共和国、塞内加尔、达荷美、茅利塔尼亚等国都陆续和中华民国断交,改承认中华人民共和国。而同年联合国大会,也是开始实施重要问题案后,对于「恢复中华人民共和国之所有权利,并驱逐蒋介石各代表」第一次出现赞成票和反对票的票数一样。

1966 年,义大利眼见中国代表权案在联合国大会已经讨论了 16 年之久,迟迟没有确切结果,因此提出应该设立一个特别委员会,针对中国代表权研究并提出解决办法。中华民国对此採取悲观的立场,认为一旦义大利的研究委员会案通过了,势必造成两个中国的结果,而这不是中华民国乐见且可以接受的。

中华民国甚至不惜打算在研究委员会案通过时宣布退出联合国大会,不过,义大利所提出的研究委员会案并未通过。第一次提案没有通过的义大利并未因此打退堂鼓,又在连续的三年内提出了研究委员会案,但还是都没有通过。后来义大利选择与中共建交,从此不再提研究委员会案。

在重要问题案提出后的十年间,一直有赖美国在联合国的影响力,以及中华民国不断向友邦拉拢才得以维持代表权。

虽然这十年间一直让重要问题案通过,不过对于「恢复中华人民共和国权利,驱逐蒋介石代表的提案」赞成反对票数明显消长。恢复中华人民共和国权利的提案,从 1961 年的 36:48,到 1965 年首度势均力敌 47:47,到了 1970 年更是达到 51:49,赞成票首度高于反对票。若是下一届大会重要问题案没有通过,中华人民共和国的权利将会依循简单多数决被恢复,而蒋介石代表将被联合国驱逐。

雪上加霜的是在1970年联合国大会期间,义大利和加拿大先后与中华民国断交,改和中华人民共和国建交。在 1971 年,又先后有智利、科威特、喀麦隆等国与中华人民共和国建交,与中华民国终止外交关係。1970 年的投票结果,加上国际政治的变化,都让 1971 年的中华民国的中国代表权之争之路更加坎坷。

随着 1969 年美国尼克森总统的上任,试图改善与中华人民共和国政府的关係,对于联合国中国代表权的看法,已经从 1960 年代早期的「阻挡中华人民共和国取得中国代表权」,默默转向成「不排斥中华人民共和国入会,但又不希望排除中华民国代表」的态度。然而,无论是中华民国或是中华人民共和国,都坚持一个中国,因此这是个零和的局面。

1970 年联合国大会票数消长敲响了重要问题案的警钟,因此美国再次考虑推动之前被中华民国拒绝的「双重代表案」。

1971 年 4 月 23 日,尼克森安排了私人特使──退休外交官墨菲(Robert Murphy)来台和蒋介石晤谈。墨菲转达了白宫的讯息,评估年底的联大上重要问题案将被否决,因此美方打算重提「双重代表案」,一来依据会籍普遍化原则,展现诚意,而中华人民共和国也可能因为不接受两个中国而拒绝入会。

如此一来,中华人民共和国未入会的责任就不在中华民国及美国身上了,而双重代表案中会避免讨论到安理会的席次,以免中华民国失去常任理事国的席次。虽然墨菲的循循善诱,但蒋介石还是表示重要问题案才应该是阻止中华人民共和国入会的主要工具,如果遇到挫败了,中华民国将採取宁为玉碎,不为瓦全的立场。

除了墨菲提出的简单双重代表案,在蒋墨会谈之前,副助理国务卿卜朗(Winthrop G. Brown)也曾提到另外一个更複杂的双重代表案,而两者之间的差异在于后者是将安理会的席次让与中华人民共和国。

新任驻美大使沈剑虹在到职前,曾先到东京和日本政界交流,并确立中华民国的立场:即便后来中华人民共和国没有入会,但双重代表案的提出,还是会对中华民国造成实质的损害,如果有损中华民国在联合国席位的方案,中华民国绝对无法容忍。日本外务省国连局则提出了一个新想法,将阿尔巴尼亚等国向来的提案分成两段:以简单多数决接受中共入会,而驱逐中华民国则视作重要问题,需要绝对多数的支持。这个提案被称作「变化的重要问题」(Important Question Variation)案。

1971 年 7 月,在季辛吉秘密访问完北京以后,尼克森宣布将于隔年访问中国大陆,随后关于美国在联合国大会中中国代表权的提案也逐渐确立,美国将採用「双重代表案」,只求保中华民国的大会席次,而对于安理会席次,并没有多作说明。对此,行政院副院长蒋经国表示中华民国政府无法同意失去安理会席次,双方尚未取得共识。

同年 7 月 30 日,罗吉斯向沈剑虹和刘锴简报了美国对中国代表权政策的结论,以变化的重要问题为主要策略,双重代表则是次要的方案,至于安理会席次,将採取默认的立场,交由多数会员国决定。8 月 2 日,美国国务院发布美国对联合国中国代表权政策,提及支持给中华人民共和国席次,但反对排斥中华民国或是剥夺其席次,而安理会席次将交由联合国当时的 127 个会员国决定。

1971 年 8 月 3 日,中华民国驻联合国常任代表刘锴和美国驻联合国代表布希(George Bush)会面,得到了美国草拟的「变化的重要问题」草案和「双重代表」草案。刘锴向国内回报时,提出应该先优先表决双重代表案的看法,如果重要问题案先表决并得到通过,其他国家可能会以为中华民国席位得以保全而投弃权,反而让阿尔巴尼亚恢复中共权利的提案通过三分之二。

反之,如果双重代表案先通过,阿尔巴尼亚的提案自然失败,否则,在表决阿尔巴尼亚的提案时,部分国家可能会因为支持双重代表而弃权,造成阿尔巴尼亚的提案先行通过的窘境。虽然如此,中华民国还是相当犹豫,并未直接採纳刘锴已经得到美国支持的策略。

中华民国之所以无法下定决心,推动由双重代表案优先表决,主要是因为过去相当有效的重要问题案已经成功挡下阿尔巴尼亚的提案十年,虽然这次变化的重要问题案是指驱逐中华民国代表,但因为中华人民共和国已经宣布只要中华民国还在,将不会进入联合国,所以最后都指向同一个结果──将中华人民共和国阻绝于联合国大会之外。

另外一个原因则是,后来美国决定採用了複杂的双重代表而非简单的双重代表权,这表示中华民国将失去安理会席次而仅保留大会席次,因此希望能推动变化的重要问题,在「自己不被驱逐,而中华人民共和国不入会」的情况下,实质地否决双重代表案。中华人民共和国得知美国的决定后,开始强力批判美国,反对任何主张两个中国的做法。

1971 年 9 月初,罗吉斯正式通知周书楷,美国已经决定採取複杂的双重代表案,因为在连署双重代表案时,许多国家都指出安理会席次的问题需要解决,而为了寻求各国支持双重代表案,势必得选择採用複杂的双重代表案。

9 月 18 日,总统府秘书长黄少谷电告周书楷中国代表问题处理原则,提到:如果複杂双重代表案和变化的重要问题案通过无望,而阿尔巴尼亚提案通过将成定局时,应该断然主动退会,避免受辱。9 月 27 日,周书楷发给外交部一份给中华民国驻外使馆的拉票準则:争取变化的重要问题优先表决并使其通过,而複杂的双重代表案暂不提出,视大会情势再定步骤。

然而,长年以来中华民国凭藉着人数优势,从早期的缓议案到后来以重要问题来提高门槛来限制阿尔巴尼亚案的通过,已经被许多国家视为一个程序性的杯葛,中华民国并没有意识到其他国家对此手段的反感。虽然实质内容不太一样,但使用了类似的模式,同样被视作拒绝面对现实、缺乏诚意的做法,因此有些国家不愿支持变化的重要问题案。

到了 1971 年 10 月 18 日,联合国大会正式开始讨论中国代表权。关于中国代表权决议草案一共有 7 件,另有一件沙乌地阿拉伯所提出的修正案。

经讨论以后,依照议案顺序,应该会先表决由阿尔巴尼亚提出的案子,美国则提议援引惯例先表决「剥夺中华民国在联合国代表权为重要问题」。美国的动议以 61 票赞成,53 票反对,15 票弃权通过先表决重要问题案,然而「剥夺中华民国在联合国代表权为重要问题」的案子却以 55 票赞成、59 票反对、15 票弃权未能通过。美国的代表布希连忙提出临时动议,要求将阿尔巴尼亚提案分段表决,但也以 51 票赞成、61 票反对、16 票弃权而未通过。

眼见局势如此,接下来就要表决阿尔巴尼亚的提案了。此时周书楷连忙要求以程序问题发言,在台上宣读「中华民国退出联合国」的声明,并在宣读完后率团步出会场。

阿尔巴尼亚的提案交付表决后,以 76 票赞成、35 票反对、17 票弃权顺利通过,成为联合国大会 2758 号决议案。而议案顺序排在后面的中国代表权案也因为阿尔巴尼亚案的通过,在主席的裁示下无须交付表决(其中也包括美国主导的複杂的双重代表案)。随着 2758 号决议案的通过,争执长达 22 年的联合国中国代表权之争就此画下句点。

不过,1971 年的联大 2758 号决议并未解决所有与中国相关的问题,或者应该说「『中国』与台湾之间的关係」。中国在国际社会上的代表权虽然确定了,「代表範围」却「不包括台湾在内」。2007 年,前联合国秘书长潘基文(Ban Ki Moon)曾引述 2758 号决议,表示「联合国视台湾为中华人民共和国的一部分」。然而,以美国为首的部分国家对这个说法却抱持着疑义,他们认为:联大的 2758 号决议并未提及中国对台湾拥有主权。

最后,潘基文承认他有关「台湾是中国的一部分」的公开发言「太过分(go too far)」,并保证未来联合国提及台湾时,不再使用「台湾是中国的一部分」一词。换句话说,当年的 2758 号决议虽然恢复了中华人民共和国的权利并承认其为唯一的中国合法代表,也将蒋介石代表从它非法佔据的席位上驱逐出去,但同时也留下了至今尚未解决的台湾问题。


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