日本推「新特例措施」,帮企业消除创新的灰色地带

发布时间:2020-07-14

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日本推「新特例措施」,帮企业消除创新的灰色地带

作者/ 陈世杰 ( 资策会科技法律研究所组长)

什幺是「沙盒」?

「沙盒」(sandbox)在电子计算机所涉的软体开发运用上,指的是一个隔离的机制,用以让未确认安全性或具有破坏可能程式运作的试验空间。

而近来相当热门的金融监理沙盒也是类似的概念,是一种运用在金融法规与创新科技服务之间的平衡点机制。根据英国金融行为监理总署(Financial Conduct Authority)的定义, 监理沙盒(Regulatory sandbox)是一种可在现实环境中给予企业测试创新商品、服务、商业模式、交付机制等的法制设计。

我国的立法脚步也不落人后,目前金管会已于本年二月份提出公告「金融科技创新实验条例」草案(简称我国沙盒草案),也就是我国版的金融监理沙盒。根据草案,拟以创新科技方法从事金融业务实验的,可以经由主管机估审查许可以后,最常可有一年的实验期间,并且可以豁免相关法律规定的限制。

这样的机制,对于科技创新产业相当具有吸引力,然而,既然有这目的,我们可以思索, 金融以外的科技创新商品、服务,是不是也可以有类似的机制? 答案是肯定的,日本依「产业竞争力强化法」用于创新科技技术或服务运用的「灰色地带消除制度」、「企业实证特例制度」,就是一种 不限于金融领域的沙盒机制 ,在积极面促新创新科技应用之可能,在消极面避免法制无法跟上科技创新发展所生之落差造成障碍,并无碍于既有法规之规範目的。

日本产业竞争力强化法中之灰色地带消除制度与企业实证特例制度,分别属于该法第九条与第八条、第十条规範,前者是为解决创新科技或服务运用下之法规不明之制度,创新事业活动申请者可就法令疑义先向主管机关申请解答是否有法令适用不明;后者则是经确认有现行法规窒碍难行,又为进行创新事业活动所必要,透过申请特例措施以排除法规之障碍或限制。

惟此,日本制度与世界上已于英国或新加坡、澳洲等国採行的金融监理沙盒仍有所不同,我们可由日本的几个制度特色包括: 缩短行政机关作业处理时限、核准「新特例措施」以排除法规窒碍、以及核准「新特例措施」之民众参与三个角度,探讨之。

缩短行政机关作业处理时限规定之启发

无论企业实证特例制度或灰色地带消除制度,产业竞争力强化法皆设定机关 以一个月内回覆为原则。 是以,日本产业竞争力强化法之企业实证特例制度或灰色地带消除制度,要求行政机关之作业处理期限(依据经产省规定原则为一个月内),于新科技或服务应用所特别需要的时效需求,相当有其指标性与意义。然,行政机关就人民申请事项,应于一定期间内回覆,此乃我国相关法制已有之制度,可参酌行政诉讼法第五条第一项 及诉愿法第二条 规定。

按我国行政法体系架构下,除有法律特别规定者外,行政机关对于人民依法申请之案件至迟不得超过二个月未有作为,此为现行立法者对于行政机关处理人民依法申请案件的合理期间设定。是以,如日本缩短行政机关作业处理时限规定之作法,如建构于我国法下,应可思考此一机制可适时与现行法之规定就不同之人民申请事项去规範,例如针对推动科技创新应用服务所必要的申请案件,可有更短之作业处理时限。

此外,细究日本产业竞争力强化法的灰色地带消除制度企业实证特例制度,,赋予处理时限的人民所请求事项,性质略有不同。灰色地带消除制度所请求者为「请求主管机关作出法令解释」,可能属于(解释性)行政规则 ;企业实证特例制度则为向行政机关申请创设新特例措施 ,此种对人民申请案件的准驳,性质为行政处分。

两者其后续之救济手段在诉愿法上与行政诉讼法上皆有不同。例如,对于行政处分之救济,在诉愿与行政诉讼上,係由人民主张行政处分违法或不当,致损害其权利或利益者得提起之 ,不同于课予义务诉愿及课予义务诉讼,以行政机关应于一定期间需做成回覆为标準。因此,日本此种对于督促行政机关速予解释的规定,我国沙盒草案尚未有规定(但对于创新实验计画则有六十日内完成审查的规定),可考量参考之。

核准「新特例措施」之风险控管

产业竞争力强化法第 2 条第 2 项将「新特例措施」定义为:「针对以法律规定的限制,另以其他法律或法规命令为规定并依本法第 11 条第 2 项经主管机关核准,适用于实施新事业活动者。」产业主管机关得以做成行政处分(即核准)之方式,以特例方式创设原本受法律规定所限之新事业活动。换言之,类如以法令授权,让行政机关得作出排除其他「法律规定」之限制的决定,此种以法律「概括授权」行政机关视必要排除其他法律,尚有值得探究之处。

首先,日本经产省推动之实例,就以创设之特例,多数由行政机关所进行之法规鬆绑(即「规制缓和」),多数透过解释性行政规则就行政机关所订定法规命令进行鬆绑,而产业竞争力强化法所规定虽得排除「法律」适用,然目前尚无日本实例。因此,可能为日本经产省或相关中央目的事业主管机关在推动企业实证特例制度上跟法律规定间先取得平衡,以避免就现行法制有过大之冲击。

从我国沙盒草案来观察,第 25 条明列创新实验行为豁免之法律,是一可行的立法方式。反之,若不是因为我国沙盒草案是针对金融事业而设计,以日本产业竞争利强化法之制度,正因为所着眼者为不预设领域别的创新科技沙盒机制,故立法技术上无法明文豁免之法律,以致于实务上日本案例也无排除「法律」的例子可循。

特例创设与管理必要性之平衡及意见沟通

特例个案之创设,如经审查通过,则可由相关产业主管机关给予相关的法规鬆绑(日本称为「规制缓和」措施),此为日本与企业实证特例制度的精神所在。然而,若特定事业有必要给予此等特例创设使得发展,原有法规之管理目的,可能有安全性之考量 , 如给予相关特例案件的法规鬆绑,如何兼顾原有管理目的的达成,是否由行政机关逕行给予行政处分,或在机制配套上要求必须召开公听会等方式徵集相关意见,强化民众参与。

目前,我国行政程序法第 164 条规定,「行政计画有关一定地区土地之特定利用或重大公共设施之设置,涉及多数不同利益之人及多数不同行政机关权限者,确定其计画之裁决,应经公开及听证程序,并得有集中事权之效果。」相关特别法亦有立法重申之规定,例如 〈水下文化资产保存法〉 第 28 条第 2 项规定,「前项保护区划设前,主管机关应邀集与该保护区所在水域有利害关係之人民或团体,召开公听会或说明会」可为适例。

创新沙盒机制之展望

本文就日本产业竞争力强化法的灰色地带消除等制度,就制度之革新与完善可能提出若干思考方向。关于行政机关作业处理时限规定、核准「新特例措施」之法制风险控管、以及特例创设与管理必要性之平衡及意见沟通等,在法制上虽仍有尚待深究之处。然而, 灰色地带消除制度等机制,乃对创新科技与服务运用有正面效益之法律。

是以,未有产业竞争力强化法此等机制设置下,若有创新科技或服务运用的需要,若涉各该法令之既有限制或管理之必要,法令主管机关多数仍会以原有法令之逻辑解释或对个案进行法令适用,产业创新发展于此可能受到的变数就较为难以预测。 故灰色地带消除以及企业实证特例制度,与国内外正沸沸扬扬的监理沙盒制度有异曲同工之妙,使创新研发方案的应用,更能大胆提出方案,避免有意投资之产业裹足不前 。再则,就经由行政机关内部机制来补强本文第三部分所提出之特例创设与管理必要性之平衡及意见沟通思考面向,则应可达到法规鬆绑与管理之必要性的平衡。

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